SENTENZA DEL 24/02/2014
N. 00849/2014REG.PROV.COLL.
N. 07277/2006 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7277 del 2006, proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Larcher, Renate von Guggenberg e Michele Costa, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Bassano del Grappa, 24;
contro
Collegio Provinciale Infermieri – Assistenti Sanitari ed Infermieri Pediatrici di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché Berenzi Paolo, Tomanin Maurizio e Rosatti Friedrich, rappresentati e difesi dagli avvocati Manfred Schullian, Christoph Senoner e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
nei confronti di
Croce Bianca – Associazione Provinciale di Soccorso – Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Alberto Romano e Markus von Zieglauer, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, viale XXI Aprile, 11;
Ministero della salute, non costituito in giudizio nel presente grado;
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – SEZIONE AUTONOMA DELLA PROVINCIA DI BOLZANO, n. 244/2006, resa tra le parti e concernente: approvazione programma di formazione per soccorritori;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2014, il Cons. Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Costa, Luigi Manzi, Salvatore Alberto Romano e von Zieglauer;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza in epigrafe, il T.r.g.a. – Sezione autonoma di Bolzano – previa reiezione delle eccezioni pregiudiziali di irricevibilità dei motivi aggiunti e di inammissibilità del ricorso originario per omessa notificazione ad almeno uno dei controinteressati, per carenza di legittimazione attiva in capo a tutti i ricorrenti e per difetto d’interesse a ricorrere in capo ai ricorrenti persone fisiche, sollevate dalle parti resistenti – accoglieva il ricorso n. 58 del 2005 (integrato da motivi aggiunti), con il quale il Collegio provinciale infermieri e tre infermieri professionali in proprio avevano impugnato la deliberazione della Giunta provinciale n. 3775 del 18 ottobre 2004, di approvazione del programma e degli obiettivi di approfondimento della formazione di livello ‘C’ per autisti soccorritori e soccorritori volontari, operanti nel settore dell’assistenza sanitaria di emergenza. Nel giudizio erano intervenuti, ad opponendum, l’Associazione provinciale di soccorso Croce Bianca (per opporsi al ricorso), nonché, ad adiuvandum, il Ministero della salute (per sostenere le ragioni dei ricorrenti).
La statuizione di accoglimento si fondava sui seguenti passaggi motivazionali:
– pur dovendosi ravvisare la sussistenza della competenza legislativa esclusiva [ex art. 8, nn. 13) e 29), d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino – Alto Adige)] e rispettivamente concorrente [ex art. 9, n. 10), d.P.R. n. 670 del 1972] della Provincia autonoma di Bolzano, e della correlativa competenza amministrativa, in materia di formazione del personale operante nel settore dell’emergenza sanitaria e rispettivamente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria, l’amministrazione provinciale non poteva abilitare, avvalendosi di tale competenza, i soccorritori ad esercitare mansioni rientranti nelle attribuzioni tipiche della professione sanitaria infermieristica, in quanto, per un verso, la Provincia (come pure le altre Regioni, munite di competenza concorrente in materia di professioni) era tenuta ad osservare i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale nella materia concorrente delle professioni, ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost. (tra i quali rientra l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili, riservata allo Stato) e, per altro verso, le attribuzioni degli organi statali concernenti le professioni sanitarie erano state fatte espressamente salve dall’art. 3, n. 9), d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità);
– la deliberazione impugnata solo in apparenza riguardava la formazione professionale del personale volontario dei soccorritori, ma la stessa, con la previsione del corso di livello ‘C’, finiva per abilitare i soccorritori a svolgere, in via ordinaria, una funzione di supporto del medico di emergenza/urgenza, tipica dell’infermiere professionale, elencando tutta una serie di conoscenze ed abilità involgenti competenze specifiche rientranti nelle attribuzioni della professione sanitaria infermieristica, in tal modo travalicando i limiti della competenza legislativa e amministrativa in materia di formazione professionale degli operatori sanitari;
– l’attribuzione impropria di funzioni riservate al personale professionale infermieristico, abilitato a svolgerle all’esito di percorsi formativi di livello universitario, finiva per creare un nuovo profilo professionale di soccorritore o di autista soccorritore, inesistente a livello legislativo statale e provinciale e non riconosciuto come ‘professione sanitaria’ ai sensi dell’art. 6, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421);
– a seguito della riforma introdotta dalla l. 26 febbraio 1999, n. 42 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie), secondo l’art. 1, comma 2, del citato provvedimento legislativo, le competenze riservate agli infermieri (come anche quelle riservate alle altre professioni sanitarie) non erano più definite da un mansionario, bensì da tre fonti, costituite (i) dal contenuto dei decreti ministeriali istitutivi dei rispettivi profili professionali [nella specie, d.m. 14 settembre 1994, n. 739 (Regolamento concernente l’individuazione della figura e del relativo profilo professionale dell’infermiere)], (ii) dal contenuto dell’ordinamento didattico universitario e (iii) dal codice deontologico della professione di infermiere (approvato nel maggio 1999);
– dall’esame delle menzionate fonti risultava che l’infermiere, nell’area della sanità, era la figura deputata ad intervenire direttamente sul malato, in stretto contatto con il medico, garantendo la corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche, e le relative mansioni non erano attribuibili ad altri operatori in ambito sanitario;
– la riforma della professione infermieristica attuata con la legge n. 42 del 1999, abrogativa dei primi cinque articoli del d.P.R. 14 marzo 1974, n. 225, con l’eliminazione del preesistente rigido mansionario, sostituito dai criteri guida dettati dalle menzionate fonti, comportava «una ancor più netta demarcazione tra gli operatori sanitari che esercitano un’attività riconosciuta come ‘professione sanitaria’ (per l’accesso alle quali è richiesto un diploma di abilitazione universitario), e gli operatori che, pur svolgendo compiti in ambito sanitario, non hanno una formazione universitaria e svolgono un’attività non riconosciuta come ‘professione sanitaria’ ai sensi della norma suddetta (quali sono, appunto, i soccorritori) » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza), con conseguente illegittimità dell’attribuzione a questi ultimi di compiti riservati agli infermieri.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello la Provincia autonoma di Bolzano, deducendo i seguenti motivi:
a) l’erroneo rigetto delle eccezioni di irricevibilità dei motivi aggiunti proposti con riguardo alla deliberazione della Giunta provinciale n. 2929 dell’11 agosto 2004, pubblicata il 4 gennaio 2005, recante «Approvazione della formazione integrativa degli infermieri diplomati/delle infermiere diplomate che operano nel sistema di emergenza/urgenza», essendo la deliberazione in questione stata emanata e pubblicata anteriormente alla proposizione del ricorso principale, con conseguente inammissibilità di una sua integrazione postuma con un nuovo motivo sub specie di eccesso di potere;
b) l’erroneo rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notificazione ad almeno uno dei controinteressati;
c) l’erroneo accoglimento della censura di violazione di legge per contrasto con la l. n. 42 del 1999 e con il d.P.R. n. 739 del 1994, nonché l’assoluta carenza di motivazione a sostegno dell’affermazione, secondo cui le mansioni e competenze elencate nel programma di formazione oggetto dell’annullata deliberazione n. 3775 del 18 ottobre 2004, entro i limiti ivi stabiliti, fossero riservati in via esclusiva alla figura dell’infermiere, nonché l’erronea ricostruzione delle competenze riservate a tale categoria professionale e l’omessa considerazione dell’art. 1, comma 2, l. 1 febbraio 2006, n. 43, entrata in vigore pochi giorni prima dell’udienza di discussione svoltasi dinnanzi al T.r.g.a., confermativa della competenza delle Regioni nell’individuazione e formazione dei profili professionali degli operatori di interesse sanitario non rientranti nel novero delle professioni sanitarie ‘tipiche’ menzionate nel primo comma del citato art. 1;
d) l’errore di giudizio costituito dall’affermazione, contrastante con il vigente assetto legislativo e regolamentare, dell’inesistenza, sia a livello statale, sia a livello provinciale, della figura del soccorritore d’emergenza, mentre da una serie di atti di valenza normativa – in particolare, dall’Accordo tra il Ministero della salute, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano di cui alla deliberazione del 22 maggio 2003, raggiunto in sede di conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome – emergeva l’individuazione di profili propri del personale dei soccorritore quale personale volontario o dipendente delle organizzazioni di cui all’art. 5, commi 2 e 3, d.P.R. 27 marzo 1992, svolgente la propria attività sui mezzi di soccorso e avanzati del ‘sistema di emergenza 118’, con attribuzione di compiti assistenziali ed organizzativi di supporto al personale medico di emergenza;
e) l’error in iudicando costituito dall’affermazione, viziata da una travisata lettura degli atti generali provinciali, «che la Provincia autonoma di Bolzano vorrebbe affidare ai soccorritori le attività tipiche degli infermieri, come si ricaverebbe dall’intenzione espressa di supportare il medico, dal contenuto della formazione stessa e dalla scelta, già operata in passata dall’Amministrazione, di escludere gli infermieri professionali dai mezzi di soccorso dell’emergenza sanitaria» (v. così, testualmente, l’atto d’appello), nonché l’erroneo travalicamento dei limiti del sindacato giurisdizionale e l’invasione del campo riservato al merito amministrativo.
L’Amministrazione appellante chiedeva dunque, previa sospensione della provvisoria esecutorietà dell’appellata sentenza e in sua riforma, la reiezione dell’avversario ricorso di primo grado.
3. Costituendosi in giudizio, gli originari ricorrenti (il Collegio Provinciale Infermieri – Assistenti Sanitari ed Infermieri Pediatrici di Bolzano e gli infermieri Berenzi Paolo, Tomanin Maurizio e Rosatti Friedrich) contestavano la fondatezza dell’appello e ne chiedevano la reiezione.
4. Si costituiva, altresì, in giudizio l’Associazione provinciale di soccorso Croce Bianca, aderendo all’appello proposto dalla Provincia e chiedendone l’accoglimento, mentre ometteva di costituirsi nel presente grado il Ministero della salute, sebbene ritualmente evocato in giudizio.
5. Con ordinanza n. 5552 del 24 ottobre 2006 è stata accolta la domanda di sospensiva sulla base del testuale rilievo che «appare necessario sospendere l’efficacia della sentenza impugnata, in ragione dell’effetto pratico dalla stessa scaturente di impedire alla categoria dei soccorritori lo svolgimento delle loro funzioni, ausiliarie dei medici, indispensabili in sede di soccorso d’urgenza, con evidenti pericolose ripercussioni sulla salute dei cittadini nella provincia di Bolzano».
6. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito e scambio di memorie difensive.
7. Premesso che, a fronte della infondatezza nel merito del ricorso di primo grado per le ragioni che saranno meglio sviluppate infra sub §§ 7.2. ss., per esigenze di economia processuale si può prescindere dall’esame delle eccezioni pregiudiziali di rito, respinte in primo grado e devolute in grado di appello con i motivi d’impugnazione sub 2.a) e 2.b), si osserva nel merito che i motivi d’appello sub 2.c), 2.d) e 2.e), tra di loro connessi e da trattare congiuntamente, sono fondati.
7.1. Giova premettere che non è impugnata, né in via principale, né in via incidentale, la ricostruzione della normativa di rango costituzionale e para-costituzionale dei rapporti tra competenze legislative della Provincia autonoma di Bolzano e competenze legislative statali in materia di formazione del personale operante nell’emergenza sanità e rispettivamente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria, nonché in materia di professioni sanitarie, quale contenuta nell’appellata sentenza, sicché ogni relativa questione esula dai limiti oggettivi del devolutum.
7.2. La questione centrale devoluta in grado d’appello con i motivi in esame si risolve nel quesito, se l’impugnata deliberazione della Giunta provinciale n. 3775 del 18 ottobre 2004 – emanata in esecuzione dell’art. 72 l. prov. 5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del servizio sanitario provinciale), secondo cui «il programma di formazione dell’autista soccorritore e del soccorritore volontario è disciplinato con deliberazione provinciale», contro il quale gli originari ricorrenti non hanno, peraltro, dedotto eventuali censure di incostituzionalità –, abbia, o meno, travalicato i limiti delle competenze provinciali ed invaso la sfera di competenza statale in materia di professioni e, in particolare, in materia di professioni sanitarie, e se, in particolare, abbia, o meno, attribuito ai soccorritori mansioni riservate alla professione infermieristica.
Contrariamente a quanto ritenuto dal T.r.g.a., la questione deve essere risolta nel senso dell’esclusione sia della dedotta invasione di competenze statali che della lamentata creazione di una nuova figura professionale sanitaria, cui sarebbero state attribuite funzioni e mansioni proprie del personale infermieristico.
7.2.1. In primo luogo, l’impugnata sentenza – la quale, con statuizione non specificamente impugnata (v. sopra sub 7.1.), ha affermato la competenza legislativa e regolamentare della Provincia autonoma di Bolzano in materia di formazione del personale operante nel settore dell’emergenza sanitaria e rispettivamente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria (v. punto 2.2. della sentenza) – non ha considerato che nella premessa dell’allegato A dell’impugnata deliberazione è espressamente precisato che il conseguimento del livello di formazione ‘C’ «abiliterà a supportare (…) il medico di urgenza/emergenza», non già in via generale ed assoluta, bensì «sulla base della norma legislativa vigente».
Tale clausola di salvezza – la cui formulazione nel testo in lingua tedesca («im Rahmen der geltenden gesetzlichen Bestimmungen», ossia «nell’ambito delle disposizioni legislative vigenti») è, peraltro, più puntuale del testo italiano della deliberazione, redatta in forma bilingue – comporta che, nello stesso impianto logico dell’impugnata deliberazione, la definizione delle attività nell’ambito del programma di formazione non poteva travalicare i limiti predefiniti dal quadro legislativo vigente, con conseguente erroneità, già sotto il profilo in esame, dell’affermazione contenuta nell’impugnata sentenza, secondo cui «chiaramente la deliberazione esprime il proposito di voler affidare ai soccorritori l’attività di supporto ai medici, vale a dire un’attività che è tipica degli infermieri professionali» (v. così, testualmente, p. 17 dell’impugnata sentenza).
Nell’evidenziato contesto logico della delibera in esame, le attribuzioni asseritamente assegnate ai soccorritori di livello ‘C’ non potevano essere sic et simpliciter desunte dal programma formativo, in quanto, per un verso, nulla vieta che la formazione possa comprendere anche cognizioni scientifiche e tecniche in ipotesi eccedenti le mansioni esercitabili secondo il vigente quadro legislativo, e, per altro verso, la citata clausola di salvezza ha introdotto una previsione regolatoria ‘in bianco’, da concretizzare con riguardo al complessivo quadro normativo oggetto di rinvio.
7.2.2. In secondo luogo, non appare aderente (nella sua assolutezza e apoditticità) all’assetto normativo vigente all’epoca dell’adozione dell’impugnata deliberazione l’affermazione, contenuta nella sentenza, secondo cui «non esiste – né a livello statale, né a livello provinciale – un profilo professionale del soccorritore e dell’autista soccorritore, la cui attività non è riconosciuta come ‘professione’, tanto meno come ‘professione sanitaria’, ai sensi dell’art. 6, comma 3, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502» (v. p. 14 dell’appellata sentenza).
Infatti, la figura del soccorritore volontario era riconosciuta sia in ambito nazionale che in ambito provinciale, non già quale vero e proprio ‘professionista sanitario’, ma quale operatore del sistema sanitario di emergenza/urgenza, deponendo in tal senso i seguenti indici normativi:
– il d.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza) – emanato ai sensi dell’art. 4 l. 30 dicembre 1991, n. 412, che detta norme in materia di assistenza sanitaria per l’anno 1992 –, che individua le condizioni per assicurare le attività di emergenza sanitaria uniformemente su tutto il territorio nazionale, prevedendo, all’art. 5, comma 2, che il Governo determini gli standard tipologici e di dotazione dei mezzi di soccorso ed i requisiti professionali del personale di bordo, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni;
– le Linee Guida n. 1/96, approvate ai sensi del d.P.R. 27 marzo 1992 con l’atto d’intesa Stato-regioni dell’11 aprile 1996, che, nella determinazione dei requisiti professionali dei mezzi di soccorso, introduce le qualifiche di ‘autista soccorritore’ e di ‘soccorritore volontario’;
– le deliberazioni della Giunta provinciale n. 2739 del 17 giugno 1996 e n. 4923 del 23 dicembre 2002, non impugnate, che, quanto all’equipaggiamento dei mezzi di soccorso in ambito provinciale, prevedono la presenza di soccorritori su tutti tali mezzi, anche in presenza del medico (peraltro, affatto in via di principio escludendo che dell’equipaggio possano far parte anche gli infermieri, mancando qualsiasi espressa previsione escludente);
– l’Accordo tra il Ministero della salute, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nella seduta del 22 maggio 2003 della Conferenza Stato-regioni, formatosi sul documento «Linee guida su formazione, aggiornamento e addestramento permanente del personale operante nel sistema di emergenza/urgenza», che, tra i destinatari dei percorsi formativi, accanto ai medici, agli infermieri ed ai tecnici, menziona i soccorritori (punto 2.1.), ascrivendo alla formazione di questi ultimi [ossia, del «personale volontario o dipendente di pertinenza delle Organizzazioni di cui all’art. 5, commi 2 e 3 del D.P.R. 27/3/92 (inclusi gli autisti) che svolge la sua attività sui mezzi di soccorso di base e avanzati del ‘sistema 118’»] obiettivi formativi «assistenziali-organizzativi» (elencando, tra gli altri obiettivi formativi, la «conoscenza e abilità nelle manovre di supporto alle funzioni vitali di base e utilizzo del defribillatore semiautomatico», la «conoscenza e abilità nelle manovre di immobilizzazione e gestione del paziente traumatizzato», la «conoscenza e capacità di controllo di attrezzature di competenza presenti sui mezzi di soccorso e degli strumenti di radiocomunicazione, capacità di relazione con l’equipe e con l’utenza» e l’apprendimento di «elementi di medicina legale») ed a quella degli infermieri obiettivi formativi «clinico-assistenziali», nonché prevedendo che i programmi di formazione e aggiornamento e la relativa certificazione siano definiti dalle regioni e dalle province autonome;
– il sopra citato art. 72 l. prov. 5 marzo 2001, n. 7, che, in esplicazione dell’autonomia legislativa riconosciuta alle province autonome dagli artt. 8, nn. 13) e 29), e 9, n. 10), d.P.R. n. 670 del 1972, e, sotto un profilo contenutistico, in sostanziale aderenza alla menzionata disciplina statale, prevede che «il programma di formazione dell’autista soccorritore e del soccorritore volontario è disciplinato con deliberazione provinciale».
A fronte di siffatto quadro normativo, la previsione contenuta nell’art. 1, comma 2, l. 1 febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per l’istituzione dei relativi ordini professionali), laddove espressamente mantiene «ferma la competenza delle regioni nell’individuazione e formazione dei profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie come definite dal comma 1» (ossia, alle professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, i cui operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione), deve ritenersi ricognitiva del quadro normativo preesistente, attributiva alle regioni e alle provincie autonome della competenza in materia di individuazione e formazione dei soccorritori inseriti nel sistema di emergenza/urgenza, sicché la disposizione, seppure entrata in vigore solo nel corso del giudizio di primo grado, si pone in linea di continuità con l’assetto preesistente, assumendo valenza confermativa della preesistenza, nell’ordinamento statale e regionale/provinciale, di una figura di operatori (volontari o rispettivamente dipendenti di organizzazioni ed associazioni pubbliche e private autorizzate e convenzionate) del sistema sanitario di emergenza/urgenza, la cui formazione era attribuita alle regioni e alle province autonome.
7.2.3. In terzo luogo, contrariamente a quanto ritenuto nell’appellata sentenza, le singole descrizioni degli obiettivi formativi contenute nell’allegato A della impugnata deliberazione n. 3775 del 18 ottobre 2004 – oltre a dover essere interpretate cum grano salis, tenendo conto della clausola di salvezza enunciata nella premessa dell’allegato medesimo (v. sopra sub 7.2.1.) – non possono qualificarsi come attributive ai soccorritori di compiti ed attività riservate alla professione sanitaria infermieristica, quali definite, in seguito alla legge di riforma delle professioni sanitarie (l. 26 febbraio 1999, n. 42), nelle tre fonti costituite dai decreti ministeriali istitutivi dei rispettivi profili professionali, dall’ordinamento didattico universitario e dal codice deontologico della professione di infermiere.
Infatti, dall’esame degli elenchi degli argomenti formativi e degli obiettivi di apprendimento di cui agli allegati A e B dell’impugnata deliberazione – tra i quali nell’appellata sentenza sono state messe in evidenza, a titolo esemplificativo, le conoscenze indicate, tra altre, ai punti 1.5. [«conoscere e preparare alla somministrazione tutti i farmaci presenti nell’unità mobile (flaconcini miscelanti, fiale perforabili e fiale a rottura) »], 1.8 («porgere al medico d’emergenza le fiale giuste») e 1.9. [«acquisire ed applicare competenze operative pratiche, come la ventilazione strumentale o l’uso di respiratori su ordine del medico d’emergenza; l’operatore sa eseguire le manovre fondamentali in caso di intossicazione; conosce le particolarità, i sintomi e le misure da adottare in presenza delle seguenti intossicazioni acute: (…)»] –, emerge che l’attività del soccorritore si risolve in attività materiali e meramente ausiliarie a supporto del medico d’urgenza, da eseguire in sua presenza e senza la minima autonomia decisionale e, dunque, in un’attività di assistenza materiale al medico d’urgenza, mentre la figura professionale dell’infermiere è definita come «l’operatore sanitario che, in possesso del diploma universitario abilitante e dell’iscrizione all’albo professionale, è responsabile dell’assistenza generale infermieristica», e le principali funzioni dell’assistenza infermieristica, che ne connotano i profili professionali, sono costituite dalla prevenzione delle malattie, dall’assistenza dei malati e dei disabili di tutte le età e dall’educazione sanitaria, pianificando, gestendo e valutando in autonomia l’intervento assistenziale infermieristico, garantendo la corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche, agendo sia individualmente sia in collaborazione con gli altri operatori sanitari e sociali, avvalendosi, ove necessario, dell’opera del personale di supporto e contribuendo alla formazione di quest’ultimo (v. art. 1 d.m. 14 settembre 1994, n. 739, richiamato dalla l. n. 42 del 1999).
Le conoscenze oggetto del programma di formazione dei soccorritori, approvato con l’impugnata delibera, attengono, dunque, ad attività a supporto materiale del medico d’emergenza, di natura meramente esecutiva ed alle strette ed immediate dipendenze di quest’ultimo, che giammai possono qualificarsi alla stregua della sopra delineata attività professionale infermieristica, di assistenza clinica diretta dei pazienti; così, ad esempio, contrariamente a quanto adombrato dagli originari ricorrenti, la competenza dei soccorritori di livello ‘C’ in ordine ai medicinali non riguarda né la relativa prescrizione ai pazienti, né la relativa somministrazione diretta, ma si esaurisce nell’attività meramente ausiliaria e materiale, di «conoscere e preparare alla somministrazione tutti i farmaci presenti nell’unità mobile (flaconcini miscelanti, fiale perforabili e fiale a rottura) », su indicazione e sotto supervisione del medico di emergenza, ferma restando la somministrazione al paziente ad opera del medico stesso. Il ruolo del ‘soccorritore’ munito della qualifica ‘C’ è, pertanto, di carattere strettamente assistenziale-organizzativo a supporto ed ausilio del medico, previsto dalla normativa provinciale come unico professionista sanitario che, necessariamente, deve far parte dell’equipaggiamento.
Il contenuto del programma di formazione dei soccorritori, approvato dalla impugnata deliberazione della Giunta provinciale, si muove entro i limiti del quadro normativo statale di riferimento (v. sopra sub 7.2.2., con particolare riguardo alle «Linee guida su formazione, aggiornamento e addestramento permanente del personale operante nel sistema di emergenza/urgenza» di cui all’Accordo del 22 maggio 2003, intervenuto tra il Ministero della salute, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano) e non comporta la paventata usurpazione di competenze riservate alla professione sanitaria degli infermieri.
A tale ultimo riguardo occorre aggiungere che la riforma delle professioni sanitarie, in particolare della professione infermieristica, attuata dalla l. n. 42 del 1999, contrariamente a quanto ritenuto dal T.r.g.a. (v. pp. 15 e 16 dell’appellata sentenza), non ha accentuato la demarcazione tra gli operatori sanitari professionali ed altre categorie di operatori nel settore sanitario prive di qualificazione universitaria, ma, con l’eliminazione di un rigido mansionario, sostituito da criteri più ampi e flessibili, ne ha sfumato i relativi contorni, anche in conseguenza del progressivo abbandono del principio di esclusività di predeterminate mansioni di carattere sanitario e dell’introduzione, nell’ordinamento, di atti sanitari «relativamente liberi» e altri, addirittura, che possono essere svolti da chiunque (a comprova della attenuazione del carattere di esclusività di mansioni infermieristiche, si possono rammentare le attribuzioni dell’operatore socio-sanitario di cui all’art. 1, comma 8, d.-l. 12 novembre 2001, n. 402, convertito dalla legge 8 gennaio 2002, n. 2, tra le quali, ad es., secondo le previsioni dell’Accordo Stato-regioni del 16 gennaio 2003, rientrano «la somministrazione, per via naturale, della terapia prescritta, conformemente alle direttive del responsabile dell’assistenza infermieristica od ostetrica o sotto la sua supervisione», e «la terapia intramuscolare e sottocutanea su specifica pianificazione infermieristica, conformemente alle direttive del responsabile dell’assistenza infermieristica od ostetrica o sotto la sua supervisione»; oppure l’uso del defribillatore semiautomatico, consentito dalla l. 3 aprile 2001, n. 120, e ss. mm. ii. «in sede intra- ed extraospedaliera anche al personale sanitario non medico, nonché al personale non sanitario che abbia ricevuto una formazione specifica nelle attività di rianimazione cardio-polmonare»).
7.2.4. Né la deliberazione impugnata può ritenersi introduttiva di una nuova figura di professione sanitaria – quale, ad es., introdotta dalla legge della Regione Basilicata 13 novembre 2009, n. 37 (Norme in materia di riconoscimento della figura professionale di autista soccorritore), dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Cost. con sent. n. 300 del 22 ottobre 2010, in quanto la stessa, istituendo la figura di autista soccorritore e regolandone il percorso formativo diretto al conseguimento del relativo attestato di qualifica, nonché attribuendole compiti e funzioni riconducibili direttamente allo svolgimento di professioni sanitarie (non limitate ad attività strumentali a supporto del medico di emergenza, ma estese ad attività di collaborazione piena con l’equipe assistenziale con manovre, anche invasive, direttamente sul paziente, fino alla funzione di capo equipaggio in caso di assenza del personale sanitario), non rispettava il limite imposto dall’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di professioni, secondo il quale l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato –, difettando gli elementi costitutivi di una professione, quali la previsione dei requisiti professionali dell’autonomia e di un patrimonio professionale approfondito da spendere in un’attività professionale connotata da alto grado di specializzazione, autonomia e responsabilità, ma limitandosi la deliberazione medesima ad intervenire nel settore della formazione degli operatori di interesse sanitario rientranti nella figura dei soccorritori, riconosciuta sia in ambito statale che in ambito provinciale, ma esulante, per espressa previsione legislativa (v. art. 1, comma 2, l. n. 43 del 2006), dal novero delle professioni sanitarie; ciò, al fine di abilitare i soccorritori che conseguano il livello di formazione ‘C’ non già all’esercizio di una professione sanitaria e/o di attività riservate a queste ultime, ma di attività assistenziali-organizzative a supporto ed ausilio del medico di emergenza (v. sopra sub 7.2.2.), senza dunque invadere le competenze statali in materia di professioni.
7.2.5. Giova rilevare, da ultimo, che i superiori rilievi non si oppongono, evidentemente, ad un’eventuale futura graduale sostituzione dei soccorritori di livello ‘C’ con infermieri professionisti che siano in possesso di correlativa adeguati requisiti formativi, compatibilmente con l’entità delle risorse di personale professionale sanitario in ambito provinciale, che, allo stato – tenuto conto dei dati al riguardo forniti dalle parti –, appare insufficiente a coprire le esigenze delle capillari articolazioni del sistema sanitario di emergenza/urgenza extra-ospedaliera nel territorio della Provincia di Bolzano (v., sul punto, anche la motivazione dell’ordinanza cautelare di accoglimento, di cui sopra sub 5.).
7.3. Conclusivamente, per le esposte ragioni l’impugnata deliberazione della Giunta provinciale n. 3775 del 18 ottobre 2004 si sottrae ai vizi di violazione di legge e di eccesso di potere dedotti con il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti, sicché, in riforma dell’appellata sentenza, s’impone la reiezione del ricorso di primo grado (compresi i motivi aggiunti, presupponenti la qualificazione del contenuto dei singoli obiettivi di cui all’impugnata deliberazione come rientranti nelle mansioni infermieristiche, da escludersi per le esposte considerazioni).
8. Tenuto conto delle alterne vicende connotanti la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 7277 del 2006), lo accoglie e, per l’effetto, respinge il ricorso di primo grado; dichiara le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente FF
Vito Carella, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/02/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)